La Pac 2013 est une mesure à trois temps qu’il va falloir apprendre à interpréter dès maintenant. Premier tour de piste pour entrer dans la cadence.
La Pac 2013 peut se résumer à trois axes majeurs qui vont influencer la trajectoire des exploitations.

Moins d’intervention
La politique moins interventionniste de l’Union européenne dans la gestion des marchés est engagée depuis 2007. Elle entraîne une volatilité des prix et des risques commerciaux plus importants. Ajoutons-y la suppression des outils de régulation, comme les quotas ou l’intervention, les exploitants vont devoir prendre en compte la gestion du risque commercial, enjeu essentiel pour la pérennité des exploitations.

Nouvelle répartition
Autre axe majeur : la redéfinition des aides publiques sur le plan quantitatif (montant des aides) et au niveau réglementaire (conditions d’attribution).
La nouvelle clé de répartition des aides directes prend forme avec la suppression des références historiques, la maîtrise budgétaire et l’harmonisation des aides directes entre les pays de l’Union. Ces dispositions vont peser sur le montant des aides dont bénéficient actuellement les exploitations françaises (310 € en
moyenne actuellement/ha). À l’échelle européenne, l’aide moyenne est de 280 € et seulement de 210 € pour les nouveaux états membres. L’impact sera d’autant plus fort pour les exploitations qui ont des références historiques élevées : surfaces irriguées, systèmes intensifs, références cultures spéciales.
En revanche, des exploitations plus extensives ou sans références historiques pourront bénéficier de soutien après la réforme. Les situations seront donc extrêmement diverses, ceci d’autant que certaines questions attendent encore des réponses. Qu’en sera-t-il des aides spécifiques comme les Indemnités Compensatoires de Handicaps Naturels (ICHN) ou de la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) ?

Verdissement des aides
Le dernier axe de la future politique agricole passe par le “verdissement” des aides. Le soutien de l’Europe sera conditionné à des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement. Ce lien n’est pas nouveau. La réforme de 2003 avait institué la conditionnalité des aides. En France, le Grenelle de l’environnement avait complété le dispositif dans des domaines particuliers, comme la gestion de l’eau ou la restriction de l’utilisation des produits phytosanitaires. La future Pac va confirmer les processus déjà engagés et bien connus des agriculteurs.
L’accent sera mis sur les rotations culturales, le maintien des prairies permanentes, le couvert végétal et le gel environnemental. Viendront s’y ajouter des mesures spécifiques qui feront l’objet d’un accord contractuel, comme la production biologique. En d’autres termes, un niveau minimum de pratiques et des niveaux complémentaires permettront l’obtention d’aides en contrepartie. Si le mot “verdissement” peut inquiéter les agriculteurs, les instigateurs de la réforme
affirment “qu’il n’est pas question d’en mettre une couche supplémentaire”, ce que souhaitent d’ailleurs la plupart des pays membres de l’Union.

La Pac… Un terme incontournable chez tous les agriculteurs, un objet d’inquiétude parfois, de débat souvent. La Politique Agricole Commune fixe le cadre institutionnel du fonctionnement des exploitations européennes. Toute modifi cation ou évolution de ce cadre interroge donc les chefs d’exploitation et peut reposer les choix stratégiques et parfois les équilibres économiques.
Ce dossier apporte des analyses (à partir des informations actuelles) sur la politique agricole qui sera mise en place à partir de 2013. Cette politique aura des impacts sur les conditions d’exploitation (environnement et marché), sur le cadre juridique et fi scal. Elle va surtout modifier les choix de gestion qui seront opérés dans les deux années qui viennent.

La Politique agricole européenne d’après 2013 va monopoliser le débat en cette fin d’année. Le Commissaire à l’Agriculture, Dacian Ciolos, va en présenter les grandes lignes dans un contexte radicalement différent de ce que l’on imaginait il y a moins de 2 ans. Les crises sont passées par là et changent la donne.

La crise économique mondiale redonne la main aux États. Elle ébranle le sacro-saint mode de pensée du «tout libéral». S’y ajoute la crise de l’agriculture européenne qui bouscule les schémas établis depuis 40 ans.

À l’évidence, l’engagement politique des gouvernements de l’Union est plus que jamais à l’ordre du jour. Les États membres, dans leur majorité, font cause commune pour ne pas laisser, au seul marché, l’avenir de l’agriculture européenne. Toute la question est de savoir sur quelles politiques agricoles nos dirigeants vont s’accorder.

Aides directes : vers l’harmonisation ?

Dacian Ciolos affirme que «les deux piliers de la Pac doivent être maintenus, en apportant plus de cohérence et en évitant les doublons avec une approche plus territoriale que sectorielle.» Il précise que «tous les types d’agriculture doivent perdurer et notamment celle des zones défavorisées». Et de conclure : «la Pac n’est pas faite pour les agriculteurs, mais pour 500 millions de consommateurs européens.»

Comment le futur budget agricole peut-il répondre à ces attentes ? Tel sera le cœur du débat. Si le principe d’aider les agriculteurs est acquis, quelles seront les priorités du soutien ? Il semble que ce ne sera certainement pas en maintenant les références historiques des aides directes. Par ailleurs, un consensus se dessine pour garder des outils de régulation des marchés en jouant sur le stockage public et surtout privé, à l’image de la gestion de la récente crise laitière.

Enfin, toujours sur le sujet budgétaire, tout le monde s’accorde pour que le soutien trouve une légitimité auprès des citoyens européens.

Une nouvelle notion : les biens publics

La notion de «biens publics» revient en boucle dans les discours à Bruxelles. Il faut entendre par là les biens produits par les agriculteurs et non rémunérés par le marché : paysages ruraux, biodiversité, préservation des sols, lutte contre le réchauffement climatique… Comment la Pac peut-elle rétribuer la fourniture de ces biens ? La contractualisation autour d’engagements spécifiques est évoquée. Mais les agriculteurs ont déjà expérimenté, par le biais de la conditionnalité des aides, une forme de soutien à la rémunération de biens publics. Des voix s’élèvent : «peut-on être payé pour respecter la réglementation ? Non, mais pour la production de biens publics qui vont au-delà.»

Le rôle central du Parlement

Beaucoup de personnes l’ont oublié, mais le traité de Lisbonne va révolutionner le processus de décision établi jusqu’à présent entre la Commission et le Conseil des Ministres. Le Parlement devient co-décisionnaire. Il donnera, c’est certain, une autre vision de la Pac, vraisemblablement moins technocratique. Les députés évoluent en permanence sur le terrain. Leur approche est plus politique, moins gestionnaire ; leur regard plus transversal. Le « rapport Lyon», présenté durant l’été 2010, atteste de la volonté des parlementaires de ne pas être seulement des spectateurs mais de s’imposer comme force de proposition et d’innovation. Un changement qui ne sera pas obligatoirement favorable à toutes les formes d’agriculture.

Dans ce débat, la voix de la France paraît timide, même s’il devient difficile de faire entendre ses différences parmi 27 pays. Le risque majeur serait de trouver un consensus sur une Pac peu ambitieuse, s’ajustant en continu sur le plus petit dénominateur commun.

Enfin, l’évolution des accords commerciaux entre grandes régions du monde et les contraintes économiques planétaires seront peut-être plus déterminantes pour l’avenir de l’agriculture européenne que les longs débats au Berlaymont (siège de la commission européenne à Bruxelles).

C’est sur fond de crise économique mondiale et de productions agricoles malmenées que va débuter la remise à plat de la Pac. Que peut-on en attendre ? Quelles sont les idées qui courent dans la sphère politico-agricole ?

Un budget en baisse ?

La crise financière va certainement limiter les capacités des pays à contribuer au premier budget de l’UE. On parle d’un budget en baisse de 30 %. C’est peut être exagéré, mais ce qui est plausible serait de conserver un budget constant qu’il faudra rééquilibrer vers les nouveaux membres (le club des 12). Avec pour conséquences une diminution de la part attribuée actuellement aux 15 pays bénéficiant des références historiques.
Ajoutons au débat les conséquences du traité de Lisbonne : il donne au Parlement Européen un rôle de co-décisionnaire dans les choix budgétaires. Et il n’est pas acquis ceux-ci soient favorables à l’agriculture « intensive ».

Feu la référence historique ?

Il va être difficile d’asseoir les aides de 2014 sur des bases acquises avant 2003. Comment justifier auprès des agriculteurs installés depuis moins de 5 ans cette prime à l’ancienneté ?
Mais la nouvelle Pac devra intégrer une phase de transition assez longue dans les grandes productions (lait, viande et grandes cultures), en raison de leur forte dépendance aux soutiens publics.

Rémunération de services non marchands ?

Les soutiens à l’agriculture ne seront pas remis en cause. Mais leur justification sera incontournable. Quels seront les contreparties demandées aux producteurs ? Environnement, respect de la biodiversité, certainement, mais aussi occupation des espaces ruraux, productions locales,… Certains prônent un meilleur ciblage des aides avec une évaluation de leur utilité pour la société en général, mais aussi pour certaines catégories d’agriculteurs (zone de montagne, JA, bio…).

Maintien de protections tarifaires et OMC

La protection aux frontières sera maintenue, même si son niveau de déclenchement pourra être revu à la baisse. Par contre, les subventions à l’exportation, déjà réduites actuellement, ne seront pas reconduites. Accord de l’OMC oblige.

Régulation des marchés
La baisse des protections tarifaires posera inévitablement la question des outils de gestion des marchés. La fin des offices est elle programmée ? S’oriente-t-on vers des outils de gestion de crise temporaires, à la lumière de ce qui a été esquissé pour la crise laitière ? Les assurances revenus pourront-elle faire face à la volatilité des prix ?
La transition vers la fin des quotas laitiers n’est pas réglée.
Le secteur des fruits et légumes est aussi crucial, de part sa forte volatilité.

Mais ces dossiers techniques masquent peut-être une évolution plus radicale de la politique agricole européenne. Une politique plus alimentaire qu’agricole. Une politique plus près de la fourchette que de la fourche ?